질의제목 :	행정안전부․제주특별자치도 - 「재난 및 안전관리 기본법」 제77조제2항 및 제5항에 따른 조사 및 징계 등의 요구가 제주특별자치도에 인정되는 감사 특례 대상에 해당하는지 여부(「재난 및 안전관리 기본법」 제77조 등 관련)
관련문서 :	행정안전부 자치분권제도과 - 4008(2019. 12. 20.) 제주특별자치도 청렴혁신담당관 - 565(2020. 1. 14.)

1. 질의요지

「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 함) 제77조제2항 및 제5항에 따라 행정안전부장관이 제주특별자치도를 대상으로 재난관리 의무 위반에 대한 조사를 하고 징계 등을 요구하는 것이 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제139조제1항 본문에 따라 실시가 제한되는 감사에 해당하는지?

※ 질의배경

제주특별자치도에서는 위 질의요지에 대해 행정안전부에 문의하였고 행정안전부에서도 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

이 사안의 경우 제주특별법 제139조제1항 본문에 따라 실시가 제한되는 감사에 해당하지 않습니다.

3. 이유

제주특별법 제139조제1항 본문에서는 중앙행정기관의 장은 같은 법 제131조제1항에 따른 감사위원회의 자치감사 대상기관에 대해서는 그 행정 전반 또는 특정한 정책ㆍ사업ㆍ업무 및 예산 등에 대한 감사를 실시할 수 없다고 규정하고 있는바, 이는 제주특별자치도를 설치하면서 자치조직ㆍ인사권 및 자치재정권 등 자치권을 강화하고 정부의 간섭은 최소화하기 위해 같은 법 제131조제1항 및 제6항에 따라 직무상 독립된 지위를 갖는 감사위원회를 제주특별자치도에 두고 자치감사를 실시하는 한편 중앙행정기관의 장이 실시하는 감사를 받지 않도록 특례를 정한 것입니다.

2005. 11. 22. 의안번호 제173417호로 발의된 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 및 2012. 10. 18. 의안번호 제1902223호로 발의된 세종특별자치시의 설치 등에 관한 특별법 전부개정법률안에 대한 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조

한편 재난안전법은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위하여 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 같은 법 제8조제2항에서는 재난 및 안전관리에 관하여 「자연재해대책법」 등 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 재난안전법에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있습니다.

그리고 재난안전법에서는 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구 업무를 수행하는 지방자치단체(제주특별법 제10조제2항에 따른 행정시를 포함함) 등을 “재난관리책임기관”으로(제3조제5호), 재난이나 사고의 유형별로 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구 등의 업무를 주관하는 관계 중앙행정기관을 “재난관리주관기관”으로(제3조제5호의2) 정의하고 있으며, 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무의 총괄․조정을 행정안전부장관이 하도록 하면서(제6조) 행정안전부장관은 정부합동안전점검단을 편성하여 재난관리책임기관에 대한 안전 점검 실시 및 관계 재난관리책임기관의 장에 대한 조치 요구를 할 수 있다고 규정(제32조)하고 있는바, 중앙과 지방의 유기적인 연계 협력구조와 지휘․통제 계통을 확립하고 있는 재난안전법령의 체계를 고려하면 행정안전부장관이 재난 및 안전관리체계 확립에 필요한 지휘․감독권을 행사하는 대상에서 제주특별자치도가 제외된다고 볼 수 없습니다.

또한 재난안전법 제77조, 같은 법 시행령 제86조 및 같은 법 시행규칙 제20조의 위임에 따른 「재난관리 의무 위반 처분에 관한 규칙」(행정안전부 고시)에서는 행정안전부장관은 재난관리책임기관의 재난 및 안전관리 업무 처리를 조사하고 문제점을 시정ㆍ개선하도록 하는 안전감찰에 대해 규율하면서 재난관리 의무 등 위반에 대한 처분사유, 세부적인 조치사항 및 절차 등을 정하여, 「지방자치법」 제167조, 제171조 및 제171조의2와 그 위임을 받은 「지방자치단체에 대한 행정감사규정」에서 정하는 지방자치단체에 대한 감사 절차ㆍ방법이나 제주특별법 제131조 및 그 위임에 따른 조례에서 자치감사에 대해 정한 것과는 별도의 절차와 제도로 운영하고 있습니다.

이러한 점을 종합적으로 고려하면 제주특별법 제139조제1항 본문에서 중앙행정기관의 장으로 하여금 감사를 실시할 수 없다고 규정한 것은 「지방자치법」 제167조, 제171조 및 제171조의2와 그 위임을 받은 「지방자치단체에 대한 행정감사규정」에 따라 주무부장관 또는 행정안전부장관이 실시하는 감사에 대한 특례를 정한 것일 뿐, 재난 및 안전관리체계 확립에 필요한 지휘ㆍ감독권을 규정하고 있는 재난안전법 제77조제2항 및 제5항에 따른 조사 및 징계 등의 요구까지 배제하는 것은 아니라고 보는 것이 자치권 보장을 목적으로 하는 제주특별법 제139조와 재난안전법의 입법목적 및 규정체계를 조화롭게 해석하는 것입니다.

< 관계 법령>

재난 및 안전관리 기본법

제77조(재난관리 의무 위반에 대한 징계 요구 등) ① (생  략)

② 행정안전부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 법에 따른 재난예방조치ㆍ재난응급조치ㆍ안전점검ㆍ재난상황관리ㆍ재난복구 등의 업무를 수행할 때 지시를 위반하거나 부과된 임무를 게을리한 재난관리책임기관의 공무원 또는 직원의 명단을 해당 공무원 또는 직원의 소속 기관의 장 또는 단체의 장에게 통보하고, 그 소속 기관의 장 또는 단체의 장에게 해당 공무원 또는 직원에 대한 징계 등을 요구할 수 있다. 이 경우 그 사실을 입증할 수 있는 관계 자료를 그 소속 기관 또는 단체의 장에게 함께 통보하여야 한다.

③ㆍ④ (생  략)

⑤ 행정안전부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 중앙통제단장 및 지역통제단장은 제2항 및 제3항에 따른 사실 입증을 위한 전담기구를 편성하는 등 소속 공무원으로 하여금 필요한 조사를 하게 할 수 있다. 이 경우 조사공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 제시하여야 한다.

⑥ㆍ⑦ (생  략)

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

제131조(감사위원회의 설치 및 직무 등) ① 「지방자치법」 제171조(「지방교육자치에 관한 법률」 제3조에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 및 「지방공무원법」 제81조에도 불구하고 제주특별자치도와 그 소속기관 등 도조례로 정하는 기관(이하 "감사대상기관"이라 한다) 및 그 기관에 속한 사람의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 이 법 제135조에 따라 그 결과를 처리하는 사무(이하 "자치감사"라 한다)를 수행하기 위하여 도지사 소속으로 감사위원회(이하 "감사위원회"라 한다)를 둔다.

② ∼ ⑦ (생  략)

제139조(감사 등에 관한 특례) ① 중앙행정기관의 장은 제131조제1항에 따른 감사위원회의 자치감사 대상기관에 대해서는 그 행정 전반 또는 특정한 정책·사업·업무 및 예산 등에 대한 감사를 실시할 수 없다. 다만, 국회의 국정감사, 감사원 감사 및 「지방자치법」 제16조에 따른 주민감사청구 사항의 경우에는 그러하지 아니하다.

② 중앙행정기관의 장은 국가사무와 국가의 보조를 받은 사업에 대한 감사가 필요하다고 인정하면 감사위원회에 감사를 의뢰하여야 한다.

③ ∼ ⑥ (생  략)